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伴隨著生態文明建設不斷深入，環境產業3.0時代下的環境服務內涵發生了根本轉變，正在從過去單一、獨立的末端治理、單元治理向提供更多生態公共產品和公共服務迭代升級。如何構建行之有效的市場化機制，撬動市場力量促進產業發展？日前，在“2019中國環境產業高峰論壇”現場，首場高峰對話圍繞“環境產業3.0：建構生態公共產品和服務市場化機制”主題展開。
對話由環境商會執行會長、蘇伊士新創建執行副總裁孫明華主持，中國土木工程學會水工業分會理事長張悅，財政部政府和社會資本合作中心推廣開發部主任夏穎哲、博天環境總裁吳堅、首創股份副總經理王征戍、北控水務集團高級副總裁楊光、成都環境投資集團有限公司副總經理李勇剛等嘉賓參與并發表了精彩觀點。
左起：孫明華、張悅、夏穎哲、吳堅、王征戍、楊光、李勇剛
環境產業3.0時代從何而來？
馬克思主義辯證法認為，變是永恒的不變。本屆論壇以“變局與重構：再造環境產業新生態”為主題，其中，三個關鍵詞“變革、重構、再造”都體現了同一個含義，那就是變。“大變局之下，站在產業換擋升級的轉折點上，究竟什么在變？要弄清楚這個問題，需要回去看看產業原來的樣子”，張悅表示。
對于環境產業的發展，業界普遍認同經歷過三個時期。孫明華對此感觸頗深，她表示，環境產業1.0時代，那時候在用市場化機制來提供城市環境公共設施和生活污染治理服務，包括污水、垃圾處理等；到了環境產業2.0時代，是用第三方治理模式來提供工業污染治理的環境服務；如今，產業正在經歷3.0時代。
張悅回憶道，在環境產業的發展史上，2002年頗具意義，這一年，《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》《關于加快市政公用行業市場化的意見》等重要文件先后發布，終結了多年來市政公用設施是否能夠進行市場化的爭論，明確了城市水業改革與推進市場化為主要方向。之后，環境產業迎來黃金發展期。
“這兩個文件是有區別的，前一個文件用‘產業化’，強調要投入、產出、效率、開放、競爭，后一個文件強調‘市場化’，正式把特許經營制度進行了規范。當時，我國污水、垃圾處理幾近空白，缺錢、缺技術、缺人，如果不采取措施，產業會錯失一個歷史發展機遇。這兩個文件的出臺，可以算是打破了堅冰，開創了一個全新的局面”，張悅表示。
2005年，《關于市政公用事業市場化政府監管的意見》發布，水業的市場監管也被真正提上了政府工作日程。張悅說，這一系列的文件為產業市場化進程提供了動力，對我國環保行業的市場化發展具有啟蒙作用，一是明確了政府責任，二是市場全面開放，三是建立了收費制度，這是重要的一條，四是強化政府監管。
張悅強調，這些突破性變革之所以能夠成功，而且影響深遠，一個非常重要的制約條件就是文件所涉及的領域堅持“一清四可”，即，邊界清晰，可計量、可考核、可支付、可固化，這是市場化項目的重要前提。
如果對比“一清四可”來看，當下的環境產業3.0時代正在經歷怎樣的變化？
伴隨著環境治理需求的不斷升級，生態環保項目變得越來越大、越來越復雜，比如流域治理項目、城鄉統籌治理項目等，這些項目，其一，邊界很難清晰，其二，收入產出無法計量，其三，如果邊界不清晰，服務內容無法計量的話，考核會變得很困難，隨之政府支付風險也比較大，支付意愿也會下降。其四，固化也很難。
孫明華表示，產業3.0時代，環境問題變得越來越復雜，市場化機制也需要升級來匹配生態公共產品和公共服務的供給服務。
與產業同在時代風口 PPP如何回歸初心
如果說環境產業1.0時代的重要標志是特許經營模式的風靡，那PPP就是產業3.0時代市場化模式的重要代表之一。
2014年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(俗稱43號文)發布，PPP開始被委以重任，部委及各地方政府陸續推出PPP項目庫，市場上掀起PPP熱潮。與此同時，2015年前后，在《水污染防治行動計劃》《城市黑臭水體整治工作指南》等一系列政策的推動下，以水環境治理為代表的環境需求也得以快速激發，產業全面進入效果時代。
環境產業遇上PPP，站在了同一時代風口，同頻共振的效應下雙雙迎來了大發展。
不過，PPP與環保項目結合后的飛速奔跑也帶來了不少問題，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”等日漸凸顯，備受關注，甚至引發不少質疑。2017年，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(俗稱“92號文”)，PPP進入規范季。
夏穎哲說，“去年財政部按照財辦金〔2017〕92號加強規范PPP項目運作的要求，開展不規范PPP項目的清理整頓。主要將未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保和未按規定進行信息公開的PPP項目集中清理。截止目前清庫規模已達2.2萬億，清庫是為了回歸PPP初衷，希望在政府主導下吸引社會資本參與，促進市場化運作，實現平等協商、風險分擔、互利共贏。因此，92號文的發布，實際上不是叫停PPP，而是初心的回歸。”
據他介紹，目前，財政部在庫PPP管理項目接近9000個，涉及約13.6萬億的投資，其中跟環境相關的PPP項目依然占比過半數，近5000個，總投資約4.8萬億，已經落地項目3000多個，總投資額約2.9萬億。
2018年，受金融緊縮、PPP清庫等因素疊加，一部分手握大量PPP項目的重資產環境企業遭遇沖擊，不少民企身陷囹圄，而這其中作為民企代表的博天環境受到的影響較小。對此，吳堅認為，在這一輪PPP浪潮中，博天環境之所以能保存體力，很大一部分原因來自于博天對環境企業服務本質的堅守。
“博天所選擇的PPP項目一般是那些能充分發揮自身優勢的管理、運營項目，很少作為投資主體參與。”吳堅表示，對于企業而言，要堅持做自己擅長的事情，不斷聚焦自身的核心價值，順應市場大勢，為市場和客戶提供高質量的服務。
王征戍表示，中國的PPP目前還是兒童期，未來會走向成熟，這個不成熟的階段實際上也給企業提供了非常好的學習和成長的機會。
一組數據顯示，2018年，首創股份營收破百億，達124.55億元，同比增長34.14%；利潤總額達到12.79億元，同比增長31.58%。其中，水環境治理業務形成的利潤在首創股份整體利潤中占比已超過三分之一。在首創股份參與的PPP項目中，絕大多數順利落地和執行，融資落地率接近100%，政府也比較滿意。
王征戍提到，首創股份在選PPP項目的時候遵循政府剛需的原則，同時也會評估這個項目的可持續性和穩定性。拿到項目后，還會對每一個項目的收益模式、服務內容、效益產出等進行梳理，盡力勾勒出這個項目相對清晰的輪廓。
“目前絕大多數的PPP項目，在招標的時候都存在很多不完備性，或者邊界不清晰，中標之后第一步也是很重要的一步是要幫政府一起梳理項目的本質、目的、邊界等，幫政府逐步完善PPP項目設計”，王征戍強調。
夏穎哲表示，一個好的PPP項目應該具備收費定價機制較為透明、有穩定現金流、規模合適、競爭充分等元素。
此外，夏穎哲還提到，當前，大部分PPP項目都需要可行性缺口補助，需要政府投資，也需要市場化機制運營。要實現“綠水青山就是金山銀山”，就要探索如何將資源環境優勢轉化成市場化機制，比如，如何統籌土地資源，如何實現其他資源的帶動效應，如何發揮產業鏈作用等，讓參與方得到合理的收益。“目前正在研究的EOD模式，就是以環境驅動發展的新模式。”
“由污染者付費向受益者付費轉變”
作為行業里頗具影響力的企業，北控水務的一舉一動常被業界當作風向標。而這些年，北控水務通過與國同頻、與時同行的戰略布局，取得了不錯的業績，2018年，北控水務憑借246億港元的業績和43.19億港元的利潤高于行業平均水平。
對于產業3.0時代需要怎樣的市場化機制來匹配問題，楊光提出了新理念。他說，環境治理3.0時代應倡導“環境受益者付費”理念，由污染者付費向受益者付費轉變。原因在于，經濟發展對生態環境帶來影響甚至破壞，在對生態環境進行治理、修復和提升的過程中，投入巨大，離不開各方長期的運營管理維護，終生態環境發生積極變化、城市環境變美了，環境受益者為這些投入付費合情合理。
針對“環境受益者付費”這一核心觀點，楊光給出了四點具體建議：一是中央和地方政府堅定踐行“兩山理論”治理理念，地方政府依據地方生態治理投入，探索出臺生態產品和服務收費機制和收費辦法；二是建立污水處理領域的收費機制，盡早落實收費水平真正能夠滿足排水和污水處理設施、污泥處理處置建設運營的成本要求。三是在水環境綜合治理領域，把水環境治理和生態提升規劃與城市發展規劃銜接，生態項目投資規劃與區域開發規劃結合，測算一定生命周期水生態治理項目需要的投資和運營費，推進收費合理分攤，形成可持續的投融資機制。四是打破一些城市的管理理念，授權企業對生態治理項目進行充分的經營開發，簡化審批程序，降低規費，政府與企業共享增量經濟效益。
在重大生態治理項目如長江大保護這一議題上，楊光還建議，從全國角度、保護母親河的高度出發，探索發行長期限“長江大保護國債”，以20-30年的時間，用國家信用實現低利率融資，解決資本性投入的巨量資金需求。
李勇剛表示，構建了很好的市場化機制，形成了準入機制，有了付費機制，整個產業才能迎來蓬勃的發展期。不過，市場也有退出機制，有“優勝劣汰”，經歷2018年的“洗禮”，面對環境的變化，產業需要冷靜期，其實對企業而言也是一個自省期。
“環保行業技術壁壘低，整個商業模式的迭代沒有那么快，我們很難建一個很高的護城河、防護墻，所有的參與者很容易進來，那就需要不斷完善商業模式。環境行業要從負經濟性向正經濟性轉變，是否可以構建一個更加合理的金融支撐體系將正經濟性內化，比如金融機構以資本持有環保收益為主的基金，環境公司負責專業運營等。通過商業模式的重構，讓產業有一個再出發的機會，也許能獲得更好的發展”，李勇剛說。
張悅表示，市場化并不意味著政府責任主體的變化，也不意味著第一責任的轉移，即便是今天，企業也不是第一責任或者主體責任，企業是替政府做事，政府是替人民做事的，這是中國體制的一個特征。”
“變革不僅要符合社會主義制度的根本特征，也要符合市場規律，公共產品和服務的市場化機制，需要真正運用市場化手段，要充分競爭，要有‘優勝劣汰’，要能篩選出真正的技術，還要降低成本，這樣才能實現生態環保目標”，張悅強調。
原標題：直面環境產業3.0時代，我們需要怎樣的市場化機制來匹配？
