自《環評法》實施以來,我國的環評工作取得了很大的進展,無論是在基礎建設項目還是技術改造項目過程中,都日益顯示出它的重要性和不可低估的作用。但是,從各層次的要求來看,我國現行的環評制度還存在許多不完善的地方,不能*適應經濟、社會、環境協調發展的需要。當前我國大氣污染、水污染、固體廢物污染形勢越來越嚴峻,如何提高環評在我國環境保護工作中的地位和作用、促進《環評法》的修改和完善、增強環評工作的操作性和實效性,是當前我國開展環評工作面臨的重點問題。 我國環評工作的基本情況 1.不斷完善配套法規。自《環境影響評價法》頒布實施以后,原國家環??偩钟制鸩萘艘巹澀h評條例,此條例已上報*。此外,制定了《建設項目環境保護分類管理名錄》、《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《建設項目環境影響評價資質管理辦法》、《專項規劃環境影響報告書審查辦法》、《環境影響評價審查專家庫管理辦法》、《建設項目環境影響評價文件審批程序規定》、《建設項目環境影響評價行為準則與廉政規定》等配套部門規章。 2.繼續建立和健全評價體系和評價能力建設。成立了評估機構,負責全國建設項目、區域開發建設項目、規劃環境影響評價的技術評估與審核;建立了科學的環評審批程序和比較健全的環評技術導則體系,組建了環境質量模式中心、環境質量計算中心、科研中心等環評重點實驗室;組建了由院士、各領域具有較高度和較深造詣的資深專家組成的環境影響評價專家庫。此外,*環境工程評估中心先后建設了中國環境影響評價網、環境影響評價論壇,有效地把評估單位、環評機構、建設單位等在一起,起到了很好的溝通交流、資源與信息共享的作用。 3.開展專項環境影響評價?!董h境影響評價法》實施以來,我國大部分綜合規劃和有關環境專項規劃均把環境影響評價工作作為其重要內容納入規劃,有關部門與*聯合對水利、旅游、自然資源開發等部分規劃的環境影響報告書進行了專項審查。通過專項環境影響評價的開展,有利于保證政府及其有關部門在擬定和編制對環境有影響的規劃時,做出對經濟發展和環境保護有利的綜合決策。 對我國環評工作存在問題的思考 ?。ㄒ唬董h評法》本身存在的問題 1.對部分企業的違法行為缺乏處罰依據。《環境影響評價法》中缺乏對未依法報批建設項目環評文件和未經批準擅自開工建設且已建成投產項目的處罰依據,對企業違法行為造成環境污染和生態破壞的既成事實無法處置,基層環保部門和人民群眾意見較大。特別是《環評法》第三十一條關于“限期補辦手續”的規定,減輕了企業違法的風險,客觀上“鼓勵”企業未批先建,造成“先上車,后補票”的現象嚴重。同時,對違反環評的事件處罰額度太低,企業違法成本過低。 2.缺乏“三同時”方面的規定。現行的《環境影響評價法》僅提出了“對規劃和建設項目實施后可能造成的 環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”,并未就“對策和措施”的執行和檢驗(即“三同時”和環保驗收)做出規定,將這一完整的環境管理體系割裂開來。這一制度缺陷使環評有效性大打折扣。 3.分級審批規定沒有突出環境管理的特點?!董h評法》關于分級審批的規定過于強調與有關部委審批項目程序的一致性,沒有考慮項目對環境的影響性質。這對于污染輕的項目下放審批、污染重的項目上收審批存在法律障礙,可能造成建大樓等環境影響較小的項目要到*審批,而一些環境污染較重的建設項目卻在地方一級環保部門審批。 4.沒有將部分重要規劃納入法定的評價范圍?!董h評法》除了對“一地、三域、十專項”進行了規定之外,并沒有規定具體的審查要求,也沒有編制內容的要求,難以保證環境影響篇章或者說明的編制質量,容易使很多工作流于形式,不能達到“預防規劃實施可能造成的不良環境影響的目的”。 ?。ǘ┪覈_展環評工作存在的主要問題 1.規劃環評的審查主體存在爭議。規劃環評召集審查的主體多樣,部分行業主管部門不僅負責規劃的審批,還自行組織規劃環評的審查,使得環保部門難以在保護環境上起到把關作用,這種管理“封閉運作”常常使規劃環評流于形式。 2.部分領域的建設項目環評管理多頭、界定不清。對海洋工程與海岸工程的界定,海洋部門和環保部門的理解不一致,對企業而言,哪個規定都要遵守,只好同一個項目按照兩個部門的要求做兩份環評文件,企業苦不堪言。 3.部分環評項目存在“無的放矢”現象。有的環評項目脫離法規要求,胡亂套用通用標準,單純強調嚴格控制污染,項目缺乏科學合理的論證。如燃用含硫量小于0.3%的煤的電廠鍋爐煙氣脫硫,當采用造價高、水耗和電耗較大的石灰石—石膏濕法工藝時,對環境的負面影響大于脫硫效果,對環境造成更大的污染。 4.環評審查“本末倒置”情況嚴重。環評zui重要的是評價建設項目污染物排放濃度、排放量,對環境的影響以及環保設施要達到的效果,而不是工藝流程的確定或設備選型。目前國內外的法規并沒有規定上何種脫硫裝置、選擇何類除塵器等。我國現行的大部分規定內容較細,反而束縛了企業的技術創新和有效的污染控制。 5.“三同時”管理不落實。長期以來建設項目環境管理“重審批、輕驗收”現象突出,環保驗收管理十分薄弱,帶來的嚴重后果就是建設項目不落實環評要求、未經環保驗收擅自投運等違法行為泛濫,環評有效性得不到保障,大量建設項目未經環保驗收就成為“老污染源”,給后續環境監管帶來巨大困難。 ?。ㄈ┪覈董h評法》實施過程中存在的問題 1.規劃未經環評就通過審批的違法現象突出。這種不知法、不守法的問題不是個別現象,在國家有關部門和省級政府也是屢見不鮮。例如新疆維吾爾自治區伊犁伊寧礦區、內蒙古自治區大雁礦區等12個*礦區的總體規劃在未開展環評(或已開展尚未完成)的情況下即已通過國家*的審批。廣州港總體規劃在未經環評的情況下就于2006年3月通過了*和廣東省政府的審批。這樣的行為往往在實施中存在重大的環境風險,可能會對生態系統和資源產生不可逆的負面影響。 2.建設項目違法開工處理不到位,處罰力度較輕。按照《環評法》要求,項目未經審批擅自開工建設,環保部門應首先責令停止建設,方可限期補辦手續。但是由于人力、物力以及地方干預等各種方面的原因,這一點很難做到。同時,對建設項目違法開工的處罰,往往注重的不是責令項目停止建設,而是幾萬元或幾十萬元的罰款,罰款一交,審批補辦,違背了真正執行法律的本意。 3.跟蹤評價的職責不明確、責任難落實?!董h評法》對于何時組織、如何組織跟蹤評價缺乏明確要求;規劃編制機關、審批機關、環保部門的職責不明確;跟蹤評價的責任也難以落實。因此,《環評法》實施5年來,開展環境影響跟蹤評價的規劃非常少,規劃環境影響文件中提出的對策措施也難以得到落實,造成了規劃編制、規劃審批與規劃實施過程的脫節,不利于*門的監督管理。 4.公眾參與效率不高。幾年來,雖然公眾參與環境影響評價的積極性有所提高,但是實事求是地說,公眾參與在一定程度上仍流于形式,走過場。在實際工作中公眾參與的對象仍具有隨機性,在選擇參與對象時,對公眾的環境意識、思想文化素質、法制觀念等背景欠考慮。建設項目環評的公眾參與基本上是建設單位委托環評單位進行,與《環評法》的制定初衷不符,起不到應有的作用,還浪費了人力、物力、財力。 5.環評信息共享及跟蹤監測制度不落實。受機構、人員和資金的限制,目前還有部分法律賦予我們的職責及法定職能沒有得到很好的履行。如《環評法》中規定的環評基礎數據庫建設、重大規劃的跟蹤評價、建設項目后評價和跟蹤檢查、水土保持的審查以及海洋工程環評審批的備案管理等職能在實際工作中并沒得到很好的貫徹落實。 加強我國環評工作的對策建議 1.建立健全環評責任制。要進一步明確和細化建設單位、環評單位、審批單位及有關人員的相關法律責任,在法律中明確規定:環評單位和個人要為其出具環評的真實性負責任,對環境影響評價文件質量進行日??荚u,防止環評工作因建設單位領導決策失誤,環評人員向決策者提供的觀點、論據、論證的失真和不科學而造成偏差。 2.建立環評雙向論證制度。由于現行環評體制存在一定弊端,環評單位環評時往往考慮有利的方面多,分析不利的因素少,造成環評時認為可行的建設項目,上馬后卻由于環境質量問題而變得不可行。因此,在進行建設項目環境影響評價時,不僅要重視環評可行性論證,對建設項目環評的不可行性也要進行充分論證,從正反兩方面對項目的環境影響進行綜合化比較分析。 3.增加環境信息公開的內容和深度。目前,*已經公布了環評信息公開目錄,其中把建設項目環境影響評價文件的受理情況、受理環境影響評價文件的審批結果和建設項目竣工環境保護驗收結果作為主動公開的信息。根據環評應當積極促進公眾參與的立法精神,建議對主動公開的信息進一步增加內容和深度。包括:審批后的環境影響報告書的確定的項目選址和建設方式、審批意見全文、審批時間等,并將公開的內容通過《環評法》的修改加以確定。 4.加強環評的公眾參與。發動和吸引更多的社會團體和公眾廣泛、深入參與到環境影響評價的管理過程中來,切實發揮環評法律制度的內在優勢,保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。對涉及重大公眾權益的項目召開公眾聽證會、座談會等多種形式,充分發揮公眾在環境影響評價管理中的積極作用。 5.充分發揮行業組織的作用。行業協會尤其是產業行業協會是我國產業發展與環境保護中的一支重要力量,對本行業生產設備,包括環保設施的工藝流程、設備特性及運行效果zui為了解,尤其是在市場經濟條件下的環境影響評價中理應發揮重要的作用。因此,邀請行業協會專家參與環評,是對我國環評工作的一大促進。 6.加強環境影響評價文件評估的專業技術性。目前,建設項目環境影響評價文件評估主要是由環境保護、生態保護、地下水等專業領域的專家負責,鑒于建設項目的專業性強,對項目布局、工程內容、工藝流程等環境影響評價評估專業技術要求高,建議選派或增加行業專家參加建設項目環境影響評價文件評估,明確技術評估、技術審核要求和質量等方面的要求與規定。 ?。ㄗ髡邌挝?薛惠鋒,*環境與資源保護委員會;王海寧,西北工業大學自動化學院) |